Sich über globale Ausrichtung von Menschenrechtssanktionen befassen
Die Bekämpfung von Menschenrechtsverletzungen und Korruption ist ein gemeinsames Ziel der Weltmächte. Und das aus gutem Grund. Keine zivilisierte Nation möchte den Anschein erwecken, "Blut an den Händen zu haben".
Schwere Menschenrechtsverletzungen auf lokaler Ebene waren lange Zeit ein Grund für die Umsetzung länderspezifischer Sanktionen. Mit dem Global Magnitsky Human Rights Accountability Act von 2016 waren die USA jedoch das erste große Land, das ein globales, thematisches Sanktionsprogramm zum Schutz der Menschenrechte und zur Bekämpfung von Korruption einführte.
Schwere Menschenrechtsverletzungen auf lokaler Ebene waren lange Zeit ein Grund für die Umsetzung länderspezifischer Sanktionen. Mit dem Global Magnitsky Human Rights Accountability Act von 2016 waren die USA jedoch das erste große Land, das ein globales, thematisches Sanktionsprogramm zum Schutz der Menschenrechte und zur Bekämpfung von Korruption einführte.
Im Gegensatz zu herkömmlichen Sanktionsprogrammen, die sich auf ein bestimmtes Land oder eine Region konzentrieren, zielt das Globale Magnitsky-Gesetz mit thematischen Sanktionen auf schwere Menschenrechtsverletzungen und Korruption ab. Das Gesetz ist nach dem russischen Steueranwalt Sergei Magnitsky benannt, der inhaftiert und geschlagen wurde und anschließend starb, nachdem er Korruption durch russische Beamte aufgedeckt hatte.
Thematische Sanktionen wurden als Reaktion auf den Terrorismus eingeführt, eine Bedrohung, die trotz der Hotspots über nationale Grenzen hinaus existiert. Thematische Sanktionen bieten einen großen Spielraum für die Anwendung von Sanktionen auf ein bestimmtes Problem, wo immer es auftritt, ohne dass für jedes Problem ein neues Rechtsinstrument erforderlich ist. Magnitsky-ähnliche Sanktionen sollen die traditionellen geografischen Sanktionen nicht ersetzen, sondern diese Programme ergänzen, indem sie den Regierungen politische Instrumente mit globaler Reichweite an die Hand geben, mit denen sie schnell auf globale Probleme wie Menschenrechtsverletzungen oder Korruption reagieren können.
Das Vereinigte Königreich, die EU, Kanada, Estland, Litauen und andere Länder haben sich das US-Vorbild zu eigen gemacht und ihre eigenen "Magnitsky-ähnlichen" Sanktionen eingeführt, einige haben sogar den Begriff "Magnitsky" übernommen. Weitere Länder werden diesem Beispiel folgen. Im Dezember 2021 änderte Australien sein Gesetz über autonome Sanktionen, um „Magnitsky-ähnliche“ Sanktionsvorschriften einzuführen, die der Regierung die Möglichkeit geben, "flexibel und schnell auf eine Reihe von Situationen von internationalem Interesse zu reagieren".
Die von LexisNexis® Risk Solutions gesammelten Daten (Stand: Ende 2022) bestätigen dies. Betrachtet man die insgesamt 749 Einträge, die unter den Menschenrechts- und Korruptionssanktionsprogrammen der USA, der EU und des Vereinigten Königreichs aufgeführt sind, so werden etwa 3 % der Einträge (24) von zwei der drei Regulierungsbehörden aufgeführt. Und weniger als 1 % der Einträge (5) werden von allen drei Aufsichtsbehörden aufgeführt. Diese Zahlen mögen überraschen, verdeutlichen aber eine starke Diskrepanz zwischen den Zielen von Sanktionsprogrammen, die scheinbar dieselben Ziele verfolgen.
Thematische Sanktionen wurden als Reaktion auf den Terrorismus eingeführt, eine Bedrohung, die trotz der Hotspots über nationale Grenzen hinaus existiert. Thematische Sanktionen bieten einen großen Spielraum für die Anwendung von Sanktionen auf ein bestimmtes Problem, wo immer es auftritt, ohne dass für jedes Problem ein neues Rechtsinstrument erforderlich ist. Magnitsky-ähnliche Sanktionen sollen die traditionellen geografischen Sanktionen nicht ersetzen, sondern diese Programme ergänzen, indem sie den Regierungen politische Instrumente mit globaler Reichweite an die Hand geben, mit denen sie schnell auf globale Probleme wie Menschenrechtsverletzungen oder Korruption reagieren können.
Das Vereinigte Königreich, die EU, Kanada, Estland, Litauen und andere Länder haben sich das US-Vorbild zu eigen gemacht und ihre eigenen "Magnitsky-ähnlichen" Sanktionen eingeführt, einige haben sogar den Begriff "Magnitsky" übernommen. Weitere Länder werden diesem Beispiel folgen. Im Dezember 2021 änderte Australien sein Gesetz über autonome Sanktionen, um „Magnitsky-ähnliche“ Sanktionsvorschriften einzuführen, die der Regierung die Möglichkeit geben, "flexibel und schnell auf eine Reihe von Situationen von internationalem Interesse zu reagieren".
Untersuchung der Angleichung und Divergenz von Sanktionen
Trotz des Fehlens globaler Menschenrechtssanktionen auf UN-Ebene deuten die jüngsten politischen Entwicklungen auf der ganzen Welt darauf hin, dass eine Reihe gleichgesinnter Länder das gemeinsame Ziel verfolgen, gegen Menschenrechtsverletzungen und Korruption vorzugehen - und dass es einen klaren Trend hin zu einem verstärkten Einsatz thematischer Sanktionen gibt, um dieses Ziel zu erreichen. Insofern würde man erwarten, dass die aufgelisteten Ziele bis zu einem gewissen Grad übereinstimmen. In Wirklichkeit ist jedoch das Gegenteil der Fall - es gibt ein beachtliches Maß an Divergenz.Die von LexisNexis® Risk Solutions gesammelten Daten (Stand: Ende 2022) bestätigen dies. Betrachtet man die insgesamt 749 Einträge, die unter den Menschenrechts- und Korruptionssanktionsprogrammen der USA, der EU und des Vereinigten Königreichs aufgeführt sind, so werden etwa 3 % der Einträge (24) von zwei der drei Regulierungsbehörden aufgeführt. Und weniger als 1 % der Einträge (5) werden von allen drei Aufsichtsbehörden aufgeführt. Diese Zahlen mögen überraschen, verdeutlichen aber eine starke Diskrepanz zwischen den Zielen von Sanktionsprogrammen, die scheinbar dieselben Ziele verfolgen.
Wenn wir uns die tatsächlichen Ziele der EU, des Vereinigten Königreichs und der USA ansehen, ist der erste interessante Indikator die Gesamtzahl der Einträge auf jeder der Listen. Mit insgesamt 606 Einträgen (Unternehmen, Personen und Schiffe), die mehr als 60 Nationalitäten repräsentieren, haben die USA mehr als viermal so viele Einträge auf ihrer OFAC-Liste des Global Magnitsky Sanctions Program (GLOMAG) wie das Vereinigte Königreich und die EU zusammen. Dieser beträchtliche Unterschied ist sowohl auf den Umfang als auch auf den Zeitpunkt zurückzuführen. Betrachten wir zunächst den Anwendungsbereich.
Das GLOMAG-Programm in den USA und das britische Programm umfassen sowohl Menschenrechtsverletzungen als auch Korruption. Die EU hingegen deckt nur Menschenrechtsverletzungen ab. Das derzeitige Globale Menschenrechtssanktionssystem der EU (GHRSR) sieht "Korruption in Verbindung mit Menschenrechtsverletzungen nicht als ein mit restriktiven Maßnahmen zu ahndendes Vergehen" vor.1 Obwohl Diskussionen über die Schaffung eines separaten Sanktionsprogramms zur Korruptionsbekämpfung oder die Ausweitung des Geltungsbereichs des bestehenden GHRSR im Gange sind, wurden bisher keine endgültigen Maßnahmen ergriffen, um diese voranzutreiben. Der engere Geltungsbereich der EU-Liste trägt dazu bei, dass im Vergleich zu den USA und dem Vereinigten Königreich weniger Ziele betroffen sind.
Der Zeitpunkt ist ein weiteres Element, das zu dem beträchtlichen Unterschied in der Anzahl der Einträge auf jeder Liste beiträgt. Die USA begannen mit ihren Benennungen im Jahr 2017 - die früheste der drei Regulierungsbehörden - daher ist es nur logisch, dass sie eine größere Anzahl von Einträgen haben. Das Vereinigte Königreich führte seine Globalen Menschenrechtssanktionsverordnungen im Juli 2020 ein, gefolgt von den Globalen Anti-Korruptionssanktionsverordnungen neun Monate später im April 2021. Im Gegensatz dazu wurden die GHRSR der EU im Dezember 2020 eingeführt, wobei die erste Benennung im Mai 2021 erfolgte. Und, wie bereits erwähnt, umfasst sie keine Korruption.
Unabhängig von den Unterschieden in Bezug auf Umfang und Zeitplan ist der Mangel an Überschneidungen bei den Einträgen der drei Regulierungsbehörden doch recht überraschend. Obwohl die Länder das gemeinsame Ziel verfolgen, Menschenrechtsverletzungen und Korruption zu verhindern, gibt es offensichtlich große Unterschiede bei der Frage, wer oder welche Einrichtung sanktioniert werden soll.
Der Zeitpunkt ist ein weiteres Element, das zu dem beträchtlichen Unterschied in der Anzahl der Einträge auf jeder Liste beiträgt. Die USA begannen mit ihren Benennungen im Jahr 2017 - die früheste der drei Regulierungsbehörden - daher ist es nur logisch, dass sie eine größere Anzahl von Einträgen haben. Das Vereinigte Königreich führte seine Globalen Menschenrechtssanktionsverordnungen im Juli 2020 ein, gefolgt von den Globalen Anti-Korruptionssanktionsverordnungen neun Monate später im April 2021. Im Gegensatz dazu wurden die GHRSR der EU im Dezember 2020 eingeführt, wobei die erste Benennung im Mai 2021 erfolgte. Und, wie bereits erwähnt, umfasst sie keine Korruption.
Unabhängig von den Unterschieden in Bezug auf Umfang und Zeitplan ist der Mangel an Überschneidungen bei den Einträgen der drei Regulierungsbehörden doch recht überraschend. Obwohl die Länder das gemeinsame Ziel verfolgen, Menschenrechtsverletzungen und Korruption zu verhindern, gibt es offensichtlich große Unterschiede bei der Frage, wer oder welche Einrichtung sanktioniert werden soll.
Globale Themen, lokales Sanktionsrisiko
Mit der zunehmenden Verbreitung thematischer Sanktionen laufen Unternehmen unabhängig von ihrem Standort Gefahr, Ziel eines solchen globalen Sanktionsprogramms zu werden. Sanktionierte Ziele können sich überall auf der Welt befinden - und sehr wohl auch direkt in "Ihrem Hinterhof".
Die globalen Menschenrechts- und Korruptionssanktionen der USA, des Vereinigten Königreichs und der EU umfassen Ziele auf allen Kontinenten.
Im Jahr 2021 bezog sich die größte Zahl von Ausweisungen durch das OFAC nicht auf umfassend sanktionierte Länder wie Iran, Nordkorea oder Syrien, sondern auf ein bulgarisches Korruptionsnetzwerk. Siebenundsechzig Personen und Einrichtungen wurden in diesem Jahr in die SDN-Liste aufgenommen.2
Bulgarien ist nicht allein. GLOMAG-Sanktionen werden derzeit gegen 92 Ziele in sieben EU-Ländern verhängt, darunter Deutschland, Belgien und die Niederlande (15 % der GLOMAG-Ziele). Außerdem befinden sich 325 Ziele in neun der G20-Länder, was 43 % der Ziele in der EU, den USA und dem Vereinigten Königreich entspricht. Es überrascht nicht, dass Länder mit einem hohen Maß an Korruption oder mit einer schlechten Bilanz beim Schutz der Menschenrechte stark vertreten sind. Es gibt auch länderspezifische Sanktionsprogramme, die manchmal gegen diese Länder eingesetzt werden (z. B. Burma, Venezuela, Iran).
Das breite Spektrum an Nationalitäten, die auf diesen wichtigen Sanktionslisten vertreten sind, unterstreicht, wie bedeutsam es ist, die globale Reichweite thematischer Sanktionen anzuerkennen, um gegen Menschenrechtsverletzungen und Korruption vorzugehen, unabhängig vom Herkunftsland.
Bulgarien ist nicht allein. GLOMAG-Sanktionen werden derzeit gegen 92 Ziele in sieben EU-Ländern verhängt, darunter Deutschland, Belgien und die Niederlande (15 % der GLOMAG-Ziele). Außerdem befinden sich 325 Ziele in neun der G20-Länder, was 43 % der Ziele in der EU, den USA und dem Vereinigten Königreich entspricht. Es überrascht nicht, dass Länder mit einem hohen Maß an Korruption oder mit einer schlechten Bilanz beim Schutz der Menschenrechte stark vertreten sind. Es gibt auch länderspezifische Sanktionsprogramme, die manchmal gegen diese Länder eingesetzt werden (z. B. Burma, Venezuela, Iran).
Das breite Spektrum an Nationalitäten, die auf diesen wichtigen Sanktionslisten vertreten sind, unterstreicht, wie bedeutsam es ist, die globale Reichweite thematischer Sanktionen anzuerkennen, um gegen Menschenrechtsverletzungen und Korruption vorzugehen, unabhängig vom Herkunftsland.
Blick nach vorn
Wirtschaftssanktionen sind ein beliebtes Instrument für Regierungen und werden nicht nur gegen bestimmte Länder, sondern auch zur Lösung globaler Probleme eingesetzt. Im Gegensatz zu länder- oder regionenbezogenen Sanktionen bedeutet die Hinzufügung globaler, thematischer Sanktionsprogramme wie Menschenrechte und Korruption, dass keine Gerichtsbarkeit gegen eine mögliche Gefährdung immun ist.Wie sieht also die Zukunft aus? Wenn das GLOMAG-Programm für US-Benennungen ein Anhaltspunkt ist, dann deutet die Zukunft der Menschenrechtssanktionen auf einen Aufwärtstrend bei der Anwendung dieser Programme hin, und die Einträge und Listen werden mit zunehmender Reife der Programme länger. Seit Anfang des Jahres wurden immer mehr Ziele in die Magnitsky-ähnlichen Sanktionsprogramme aufgenommen. Die größten Veränderungen gab es in der EU mit 36 neuen Einträgen im Zusammenhang mit Aktionen der Wagner-Gruppe in Afrika, geschlechtsspezifischer Gewalt und interner Repression in Russland. Das OFAC fügte 21 neue Einträge und 5 für das Vereinigte Königreich hinzu. Gleichzeitig macht die US-Regierung in jüngster Zeit deutlich, dass sie sich stärker für die "Einbeziehung multilateraler Zusammenarbeit, wo immer dies möglich ist", einsetzt.3 Dies würde wahrscheinlich zu einer stärkeren Angleichung der Listen von Einrichtungen führen, die im Rahmen globaler Menschenrechts- und Korruptionsprogramme sanktioniert werden, und zwar durch Initiativen wie die kürzlich angekündigte verstärkte Partnerschaft zwischen OFAC und OFSI4.
Wenn es der internationalen Gemeinschaft wirklich ernst ist mit der Bekämpfung von Menschenrechtsverletzungen und Korruption, dann ist die Arbeit an einer stärkeren Angleichung der Sanktionen zwischen den USA, dem Vereinigten Königreich, der EU und anderen gleichgesinnten Ländern ein wichtiger Schritt zu einer wirksameren Reaktion auf diese globalen Probleme. Seit 2019 scheinen die USA die GLOMAG-Benennungen als klares Zeichen für ein solches Engagement zu nutzen, wobei die Benennungen jedes Jahr am 10. Dezember, dem Internationalen Tag der Menschenrechte5, erfolgen. Am vergangenen 10. Dezember hat das OFAC ein Netzwerk von Unternehmen, die mit einer Flotte von mehr als 150 Schiffen an der illegalen Fischerei beteiligt sind, als bahnbrechend eingestuft. Alle Unternehmen wurden auf die SDN-Liste gesetzt, weil sie eine Reihe von Verstößen begangen haben, vor allem den weit verbreiteten Einsatz von Zwangsarbeitern. Erstmals hat das OFAC auch ein an der NASDAQ notiertes Unternehmen auf die Liste gesetzt6.
Finanzinstitute und internationale Unternehmen stehen bei der Umsetzung dieser Sanktionen an vorderster Front. Erstens, indem sie für eine wirksame Einhaltung der Sanktionen sorgen. Sie können jedoch noch einen Schritt weiter gehen, indem sie nach Informationen über die Durchsetzung von Sanktionen und nach Negativnachrichten suchen, um proaktiv einen risikobasierten Ansatz in Bezug auf Unternehmen zu verfolgen, die möglicherweise in Menschenrechts- oder Korruptionsfälle verwickelt sind. Abgesehen von den regulatorischen Risiken, die sich aus dem Umgang mit sanktionierten Unternehmen ergeben, sollten Organisationen auch die potenziellen Auswirkungen auf ihren Ruf und ihr Geschäft bedenken, die sich aus einer Verbindung mit Menschenrechtsverletzern oder korrupten Unternehmen ergeben.
1 https://www.europarl.europa.eu/news/en/press-room/20210701IPR07516/human-rights-meps-want-corruption-punished-under-eu-sanctions-regime
2 https://home.treasury.gov/news/press-releases/jy0208
3 https://home.treasury.gov/system/files/136/Treasury-2021-sanctions-review.pdf
4 https://ofsi.blog.gov.uk/2022/10/17/ofac-ofsi-enhanced-partnership/
5 OFAC-Tag für Menschenrechte und Korruptionsbekämpfung:
2019: https://home.treasury.gov/news/press-releases/sm852
2020: https://home.treasury.gov/news/press-releases/sm1208
2021: https://home.treasury.gov/news/press-releases/jy0526
2022: https://home.treasury.gov/news/press-releases/jy1155
6 https://home.treasury.gov/news/press-releases/jy1154
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