Même objectif, cibles différentes : Réflexion sur le manque d’alignement mondial des sanctions en matière de droits de l'homme
La lutte contre les violations des droits de l'homme et la corruption est un objectif commun aux puissances mondiales. Et ce, à juste titre. Aucune nation civilisée ne veut donner l'impression d'avoir "du sang sur les mains".
Les violations graves et localisées des droits de l'homme ont longtemps été un moteur pour la mise en œuvre de sanctions spécifiques à un pays. Cependant, avec la Loi Magnitsky sur la responsabilité en matière de droits de l'homme de 2016, les États-Unis sont devenus le premier grand pays à mettre en œuvre un programme de sanctions global et thématique visant à protéger les droits de l'homme et à lutter contre la corruption.
Contrairement aux programmes de sanctions traditionnels qui se concentrent sur un pays ou une région en particulier, la Loi Magnitsky mondiale utilise des sanctions thématiques pour cibler les violations graves des droits de l'homme et la corruption. Cette loi porte le nom de l'avocat fiscaliste russe Sergei Magnitsky, qui a été détenu, battu et est décédé après avoir dénoncé la corruption des autorités russes.
Les sanctions thématiques ont été introduites en réponse au terrorisme, une menace qui, en dépit de ses foyers, existe au-delà des frontières nationales. Le point positif des sanctions thématiques est qu'elles offrent une grande latitude pour appliquer des sanctions à un problème spécifique où qu'il se produise, sans nécessiter un nouvel instrument juridique pour chaque problème. Les sanctions de type Magnitsky ne sont pas destinées à remplacer les sanctions géographiques traditionnelles, mais à compléter ces programmes en fournissant aux gouvernements des outils politiques ayant une portée mondiale, leur permettant de réagir rapidement à des problèmes globaux tels que les violations des droits de l'homme ou la grande corruption.
Le Royaume-Uni, l'Union européenne, le Canada, l'Estonie, la Lituanie et d'autres pays se sont inspirés de l'exemple des États-Unis et ont mis en œuvre leurs propres sanctions de type "Magnitsky", certains adoptant même l'utilisation du terme "Magnitsky". D'autres pays continuent d'emboîter le pas. En décembre 2021, l'Australie a modifié sa loi sur les sanctions autonomes pour y inclure des règlements sur les sanctions de type Magnitsky qui donnent au gouvernement la capacité de "répondre avec souplesse et rapidité à une série de situations de préoccupation internationale".1
Les données recueillies par LexisNexis® Risk Solutions à la fin de 2022 le confirment. Si l'on examine le total de 749 enregistrements répertoriés dans le cadre des programmes de sanctions en matière de droits de l'homme et de corruption des États-Unis, de l'UE et du Royaume-Uni, environ 3 % des entrées (24) sont répertoriées par deux des trois régulateurs. Et moins de 1 % des entrées (5) sont répertoriées par les trois régulateurs. Ces chiffres peuvent paraître surprenants, mais ils illustrent un décalage flagrant entre les cibles des programmes de sanctions qui poursuivent apparemment les mêmes objectifs.
Les sanctions thématiques ont été introduites en réponse au terrorisme, une menace qui, en dépit de ses foyers, existe au-delà des frontières nationales. Le point positif des sanctions thématiques est qu'elles offrent une grande latitude pour appliquer des sanctions à un problème spécifique où qu'il se produise, sans nécessiter un nouvel instrument juridique pour chaque problème. Les sanctions de type Magnitsky ne sont pas destinées à remplacer les sanctions géographiques traditionnelles, mais à compléter ces programmes en fournissant aux gouvernements des outils politiques ayant une portée mondiale, leur permettant de réagir rapidement à des problèmes globaux tels que les violations des droits de l'homme ou la grande corruption.
Le Royaume-Uni, l'Union européenne, le Canada, l'Estonie, la Lituanie et d'autres pays se sont inspirés de l'exemple des États-Unis et ont mis en œuvre leurs propres sanctions de type "Magnitsky", certains adoptant même l'utilisation du terme "Magnitsky". D'autres pays continuent d'emboîter le pas. En décembre 2021, l'Australie a modifié sa loi sur les sanctions autonomes pour y inclure des règlements sur les sanctions de type Magnitsky qui donnent au gouvernement la capacité de "répondre avec souplesse et rapidité à une série de situations de préoccupation internationale".1
Réflexion sur l'alignement et la divergence des sanctions
Malgré l'absence de sanctions globales en matière de droits de l'homme au niveau de l'ONU, l'évolution récente des politiques dans le monde suggère un objectif commun à un certain nombre de pays partageant les mêmes idées, à savoir s'attaquer aux violations des droits de l'homme et à la corruption - et une tendance claire à un recours accru aux sanctions thématiques pour atteindre cet objectif. En tant que tel, on pourrait s'attendre à voir un certain degré d'alignement dans les objectifs énumérés. En réalité, c'est le contraire qui se produit : on constate un niveau de divergence notable.Les données recueillies par LexisNexis® Risk Solutions à la fin de 2022 le confirment. Si l'on examine le total de 749 enregistrements répertoriés dans le cadre des programmes de sanctions en matière de droits de l'homme et de corruption des États-Unis, de l'UE et du Royaume-Uni, environ 3 % des entrées (24) sont répertoriées par deux des trois régulateurs. Et moins de 1 % des entrées (5) sont répertoriées par les trois régulateurs. Ces chiffres peuvent paraître surprenants, mais ils illustrent un décalage flagrant entre les cibles des programmes de sanctions qui poursuivent apparemment les mêmes objectifs.
Si l'on examine les cibles réelles de l'UE, du Royaume-Uni et des États-Unis, le premier indicateur intéressant est le nombre total d'entrées sur chacune des listes. Avec 606 entrées au total (entités, individus et navires) représentant plus de 60 nationalités, les États-Unis ont plus de quatre fois plus d'entrées sur leur liste du programme mondial de sanctions Magnitsky (GLOMAG) de l'OFAC que le Royaume-Uni et l'UE réunis. Cette différence considérable est influencée à la fois par la portée et le timing.
Examinons d'abord la portée.
Examinons d'abord la portée.
Le programme GLOMAG aux États-Unis et les programmes britanniques englobent à la fois les violations des droits de l'homme et la corruption. L'UE, en revanche, ne couvre que les violations des droits de l'homme. L'actuel régime mondial de sanctions en matière de droits de l'homme (GHRSR) de l'UE ne considère pas "la corruption liée aux violations des droits de l'homme comme une infraction passible de mesures restrictives".2 Des discussions sont en cours pour créer un programme de sanctions anticorruption distinct ou étendre le champ d'application du GHRSR existant, mais aucune mesure définitive n'a été prise à l'heure actuelle pour le faire avancer. Le champ d'application plus restreint de la liste de l'UE explique le nombre moins élevé de cibles par rapport aux États-Unis et au Royaume-Uni.
Le timing est un autre élément qui contribue à la différence importante du nombre d'entrées sur chaque liste. Les États-Unis ont commencé leurs désignations en 2017 - le plus précoce des trois régulateurs - il est donc logique qu'ils aient un plus grand nombre d'entrées. Le Royaume-Uni a introduit son règlement mondial sur les sanctions relatives aux droits de l'homme en juillet 2020, suivi du règlement mondial sur les sanctions anticorruption neuf mois plus tard, en avril 2021. En revanche, le GHRSR de l'UE a été introduit en décembre 2020, et la première désignation a eu lieu en mai 2021. Et, comme indiqué précédemment, il n'inclut pas la corruption.
Indépendamment des différences de portée et de timing, l'absence de chevauchement des entrées entre les trois régulateurs reste assez surprenante. Bien que les pays partagent l'objectif commun de prévenir les violations des droits de l'homme et la corruption, il existe manifestement de grandes différences quant à la personne ou à l'entité à sanctionner.
Le timing est un autre élément qui contribue à la différence importante du nombre d'entrées sur chaque liste. Les États-Unis ont commencé leurs désignations en 2017 - le plus précoce des trois régulateurs - il est donc logique qu'ils aient un plus grand nombre d'entrées. Le Royaume-Uni a introduit son règlement mondial sur les sanctions relatives aux droits de l'homme en juillet 2020, suivi du règlement mondial sur les sanctions anticorruption neuf mois plus tard, en avril 2021. En revanche, le GHRSR de l'UE a été introduit en décembre 2020, et la première désignation a eu lieu en mai 2021. Et, comme indiqué précédemment, il n'inclut pas la corruption.
Indépendamment des différences de portée et de timing, l'absence de chevauchement des entrées entre les trois régulateurs reste assez surprenante. Bien que les pays partagent l'objectif commun de prévenir les violations des droits de l'homme et la corruption, il existe manifestement de grandes différences quant à la personne ou à l'entité à sanctionner.
Enjeux mondiaux, exposition aux sanctions locales.
Les sanctions thématiques étant de plus en plus répandues, les entités, où qu'elles se trouvent, courent le risque d'être exposées à une cible de ces programmes de sanctions mondiales. Les cibles sanctionnées peuvent être situées n'importe où dans le monde - et peuvent très bien se trouver juste "en bas de chez vous".
Les sanctions mondiales des États-Unis, du Royaume-Uni et de l'Union européenne en matière de droits de l'homme et de corruption visent des cibles sur tous les continents.
En 2021, la plus grande série de désignations de l'OFAC ne concernait pas des pays faisant l'objet de sanctions globales comme l'Iran, la Corée du Nord ou la Syrie, mais un réseau de corruption bulgare. Soixante-sept personnes et entités ont été ajoutées sur la liste SDN cette même année.3
La Bulgarie n'est pas seule. Les sanctions GLOMAG sont actuellement imposées à 92 cibles situées dans sept pays de l'UE, dont l'Allemagne, la Belgique et les Pays-Bas (15 % des cibles GLOMAG). En outre, 325 cibles se trouvent dans neuf des pays du G20, ce qui représente 43 % des cibles de l'UE, des États-Unis et du Royaume-Uni. Il n'est pas surprenant que les pays où le niveau de corruption est élevé ou qui ont de mauvais antécédents en matière de protection des droits de l'homme soient bien représentés. Il existe également des programmes de sanctions spécifiques à certains pays qui sont parfois utilisés pour ces mauvais élèves (par exemple, la Birmanie, le Venezuela, l'Iran).
Le large éventail de nationalités représentées sur ces listes de sanctions majeures souligne l'importance de reconnaître la portée mondiale des sanctions thématiques pour s'attaquer aux auteurs de violations des droits de l'homme et de corruption, quel que soit leur pays d'origine.
La Bulgarie n'est pas seule. Les sanctions GLOMAG sont actuellement imposées à 92 cibles situées dans sept pays de l'UE, dont l'Allemagne, la Belgique et les Pays-Bas (15 % des cibles GLOMAG). En outre, 325 cibles se trouvent dans neuf des pays du G20, ce qui représente 43 % des cibles de l'UE, des États-Unis et du Royaume-Uni. Il n'est pas surprenant que les pays où le niveau de corruption est élevé ou qui ont de mauvais antécédents en matière de protection des droits de l'homme soient bien représentés. Il existe également des programmes de sanctions spécifiques à certains pays qui sont parfois utilisés pour ces mauvais élèves (par exemple, la Birmanie, le Venezuela, l'Iran).
Le large éventail de nationalités représentées sur ces listes de sanctions majeures souligne l'importance de reconnaître la portée mondiale des sanctions thématiques pour s'attaquer aux auteurs de violations des droits de l'homme et de corruption, quel que soit leur pays d'origine.
Perspectives
Les sanctions économiques constituent un outil important pour les gouvernements et sont utilisées non seulement contre des pays particuliers, mais aussi pour résoudre des problèmes mondiaux. Contrairement aux sanctions par pays ou par région, l'ajout de programmes de sanctions globaux et thématiques tels que les droits de l'homme et la corruption signifie qu'aucune juridiction n'est à l'abri d'une exposition potentielle.Alors, que nous réserve l’avenir? Si l'on se fie au programme GLOMAG pour les désignations américaines, l'avenir des sanctions en matière de droits de l'homme laisse présager une tendance à l'augmentation de l'utilisation de ces programmes et des entrées et listes qui s'allongent à mesure que les programmes arrivent à maturité. Depuis le début de l'année, de nouvelles cibles ont été ajoutées aux programmes de sanctions de type Magnitsky. Les changements les plus importants ont eu lieu dans l'UE avec 36 nouvelles entrées liées aux actions du groupe Wagner en Afrique, à la violence fondée sur le genre et à la répression interne en Russie. L'OFAC a ajouté 21 nouvelles entrées et 5 pour le Royaume-Uni. Parallèlement, de récentes indications de l'administration américaine font état d'un plus grand engagement à "intégrer la coopération multilatérale lorsque cela est possible".4 Cela se traduirait probablement par une plus grande harmonisation des listes d'entités sanctionnées dans le cadre des programmes mondiaux relatifs aux droits de l'homme et à la corruption, grâce à des initiatives telles que le partenariat renforcé OFAC-OFSI récemment annoncé.5
Si la communauté internationale est vraiment sérieuse dans la lutte contre les violations des droits de l'homme et la corruption, alors travailler à un plus grand alignement des sanctions entre les États-Unis, le Royaume-Uni, l'UE ,et d'autres pays partageant les mêmes idées est une étape clé vers une réponse plus efficace à ces problèmes mondiaux. Depuis 2019, les États-Unis semblent utiliser les désignations GLOMAG comme une indication claire de cet engagement, avec des désignations historiques émises chaque 10 décembre, la Journée internationale des droits de l'homme.6 Le 10 décembre dernier a été marqué par la désignation historique par l'OFAC d'un réseau d'entreprises impliquées dans la pêche illégale à travers une flotte de plus de 150 navires. Toutes les entreprises ont été ajoutées à la liste SDN, pour divers abus, notamment le recours généralisé au travail forcé. Cette action inclut la désignation d'une société cotée au NASDAQ, une première pour l'OFAC.7
Les institutions financières et les entreprises internationales sont en première ligne pour mettre en œuvre ces sanctions. Tout d'abord, en veillant au respect effectif des sanctions. Cependant, elles peuvent aller plus loin en recherchant des informations sur l'application de la loi et de la mauvaise presse afin de signaler de manière proactive les entités susceptibles d'être impliquées dans des affaires de droits de l'homme ou de corruption et de mettre en œuvre une approche fondée sur le risque. Au-delà des risques réglementaires liés au fait de traiter avec des entités sanctionnées, les organisations doivent également être attentives aux implications potentielles en termes de réputation et d'activité d'être associées à des entités qui violent les droits de l'homme ou qui sont corrompues.
1 https://sanctionsnews.bakermckenzie.com/australia-passes-magnitsky-style-thematic-sanctions-laws/
2 https://www.europarl.europa.eu/news/en/press-room/20210701IPR07516/human-rights-meps-want-corruption-punished-under-eu-sanctions-regime
3 https://home.treasury.gov/news/press-releases/jy0208
4 https://home.treasury.gov/system/files/136/Treasury-2021-sanctions-review.pdf
5 https://ofsi.blog.gov.uk/2022/10/17/ofac-ofsi-enhanced-partnership/
6 OFAC Human Rights and Anti-Corruption day designations:
2019: https://home.treasury.gov/news/press-releases/sm852
2020: https://home.treasury.gov/news/press-releases/sm1208
2021: https://home.treasury.gov/news/press-releases/jy0526
2022: https://home.treasury.gov/news/press-releases/jy1155
7 https://home.treasury.gov/news/press-releases/jy1154
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